TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1245/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1245 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-5299.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 1º Oral Administrativo de Barranquilla.
Magistrado sustanciador:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. El 28 de julio de 2017[1], la Cooperativa de Salud Comunitaria de Empresa Promotora de Salud (Comparta EPS), a través de apoderado judicial, presentó ante los juzgados laborales del circuito de Barranquilla demanda ordinaria laboral[2] en contra de la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social- y como pretensiones pidió (i) que se declare que autorizó y garantizó la prestación de servicios NO-POS relacionados con 49 solicitudes de recobros, ordenados por fallos de tutela, por concepto de servicios de medicamentos, insumos y servicios (sic) y (ii) que se declare que está facultada para recobrar aquellas 49 solicitudes por valor de $146.391.157 COP ante la subcuenta de compensación del FOSYGA hoy Ministerio de Salud y de la Protección Social[3].
2. Como fundamento fáctico expuso la entidad demandante que, en virtud de sus competencias en el marco del Sistema General de la Seguridad Social en Salud (SGSSS) y atendiendo las órdenes judiciales emitidas en sede de tutela, prestó servicios médico asistenciales a población del régimen subsidiado cuyo costó no se cubre con la Unidad de Pago por Capitación Subsidiada (UPC-S) -los cuales relacionó con facturas-, por lo que, siguiendo los mandatos constitucionales, legales y jurisprudenciales [ que] otorgaron el derecho al recobro al FOSYGA, presentó ante el administrador del FOSYGA las correspondientes facturas, pero ninguna de las solicitudes fue aprobada [ ] En su lugar, el consorcio administrador del FOSYGA las glosó[4]. Por ende, estima que se agotó el mecanismo administrativo de recobro y aspira obtener el recaudo vía judicial[5].
3. El asunto correspondió por reparto al Juzgado 12 Laboral del Circuito de Barranquilla[6]. Esta autoridad judicial adelantó algunas etapas procesales -notificación del extremo pasivo, contestación, fijación de la audiencia de que trata el artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS)-[7] y luego, mediante Auto del 1 de junio de 2023, en razón a que se creó el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla, con aval del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, remitió el expediente a esa nueva dependencia[8].
4. Recibido el asunto, el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla, a través de Auto del 15 de diciembre de 2023, declaró su falta de competencia y ordenó la remisión del asunto a los juzgados administrativos de esa misma ciudad[9]. Fundado en los artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 11 de la Ley 1608 de 2013, y la providencia APL1531-2018 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, estimó que la decisión de glosar, devolver o rechazar solicitudes de recobros por servicios NO-POS constituye un acto administrativo y, por ende, las controversias relacionadas con ello corresponde dirimirlas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[10].
5. Reasignado el asunto, correspondió al Juzgado 1º Oral Administrativo de Barranquilla. Esta autoridad, mediante Auto de 26 de febrero de 2024, declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto de competencia entre jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional para que lo dirimiera[11]. Para sustentar su postura argumentó (i) que en línea con la tesis sobre la asignación de competencia que sobre esta clase de asuntos definió el Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 11 de agosto de 2014, corresponde a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria conocerlos; (ii) en los anexos del expediente no se observan las gloses a que hace referencia el demandante, luego no existe control de legalidad que el juez contencioso deba efectuar; y (iii) sin pretender desconocer el precedente fijado por la Corte Constitucional en el Auto 389 de 2021, debe operar la perpetuatio jurisdictionis, en tanto que ya en aquella jurisdicción se inició el conocimiento de la causa[12].
6. Una vez remitido el asunto a esta corporación el 7 de marzo de 2024[13], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 5 de abril de 2024 y enviado al despacho el día 9 de abril siguiente[14].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia.
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.
8. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[15].
9. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18]. |
C. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS).
10. Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 389 de 2021, 369 de 2022 y 647 de 2022.
11. Principalmente, en el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria laboral. Esto, con ocasión a una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios y procedimientos prestados a diferentes pacientes y que no se encontraban incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS). La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estableció la siguiente regla de decisión:
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
12. A esta conclusión se llegó, con base en los siguientes argumentos: (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última pretende recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias a las que no se está obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del Plan de Beneficios en Salud. Sumado al hecho que, (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos que integran la hipótesis normativa del artículo 2.4 del CPTSS y (iii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Nación, ya que según el artículo 42 de la Ley 715 de 2001[19], le corresponde a la Nación la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional.
13. En Auto 2422 de 2023 se puntualizó que, conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio de Salud y Protección Social, y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga y, además, el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES se puede equiparar al que se adelanta actualmente. En otras palabras, el Auto 389 de 2021 precisó que el procedimiento especial que se sigue ante esta última entidad consagra un mecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma administradora. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES.
14. Finalmente, es importante tener en cuenta que, mediante el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena de esta Corporación decidió adoptar unas reglas de transición para los procesos cobijados por la regla fijada en el citado Auto 389 de 2021. Esto, teniendo en cuenta las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestación de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Las reglas de transición fijadas en esta providencia cobijan cinco (5)[20] supuestos de hecho determinados por esta Corporación y se establecieron con el fin de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos, especialmente en lo que respecta a sus derechos al debido proceso, de acción y de acceso a la jurisdicción, así como a las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que esta Corporación debe garantizar, incluso al resolver conflictos entre jurisdicciones. En consecuencia, corresponde al juez de conocimiento atender las reglas de transición expuestas en el Auto 1942 de 2023.
D. Examen del caso concreto.
15. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 1º Oral Administrativo de Barranquilla, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata de un recobro solicitado por Comparta EPS al Fosyga, hoy administrado por la ADRES por valor de $146.391.157 COP asociados a diferentes servicios que la EPS le prestó a pacientes y que se encuentran excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS).
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en presupuestos de orden legal y jurisprudencial (artículo 104 del CPACA, artículo 2º del CPTSS, además de citar el Auto 389 de 2021 emitido por esta Corporación, el Auto APL1531-2018 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y el Auto de 11 de agosto de 2014 del Consejo Superior de la Judicatura).
16. Superado el anterior estudio, la Sala concluye que la competencia de este asunto radica en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, por ende, quedará en cabeza del Juzgado 1º Oral Administrativo de Barranquilla.
17. Esto, en atención a que de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, aplicable al caso bajo estudio como se indicó, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande al Fosyga, hoy ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
18. En efecto, en el presente caso se está frente a un recobro que corresponde a un procedimiento administrativo no relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. Aquí se trata, pues, de un conflicto entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en salud, por lo que resulta procedente aplicar la regla general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
E. Regla de decisión.
19. Reiteración Auto 389 de 2021. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 1º Oral Administrativo de Barranquilla, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso que aquí se estudió, le corresponde al Juzgado 1º Oral Administrativo de Barranquilla.
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5299 al Juzgado 1º Oral Administrativo de Barranquilla y para que comunique la presente decisión al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla y a los demás interesados dentro del proceso.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico, archivo 02 Acta de repartopdf.
[2] Expediente electrónico, archivo 01 Demandapdf.
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem.
[6] Expediente electrónico, archivo 02 Acta de repartopdf.
[7] Expediente electrónico, archivos 03 Auto admitepdf, 04 Impulsopdf, 06 Contestaciónpdf, 08 Tiene por contestada demanda integrapdf, y 11 Fija fechapdf.
[8] Expediente electrónico, archivo 12 Auto redistribuciónpdf.
[9] Expediente electrónico, archivo 23AutoDeclaraFaltaJurisdiccionpdf.
[10] Ibidem.
[11] Expediente electrónico, archivo 30AutoProponeConflictoNegativoDeJurisdiccionpdf.
[12] Ibidem.
[13] Expediente electrónico, archivo 02CJU-5299 Correo Remisorio.pdf.
[14] Expediente electrónico, archivo 03CJU-5299 Constancia de reparto.pdf.
[15] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[16] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[17] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[18] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Competencias en salud por parte de la Nación.
[20] El universo determinado de casos identificado corresponde a las demandas que:
1. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 de la presente providencia.
2. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto[20] a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 de la presente providencia.
3. Se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir con los requisitos de procedibilidad según el medio de control elegido por el accionante.
4. Se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y se encuentran en trámite al momento de la expedición de la presente providencia y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 de la presente providencia.
5. Se inicien hasta seis (6) meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura que se dispondrá en la parte resolutiva.